Bretton Woods : le système monétaire organisé autour du dollar
En juillet 1944, alors que la Seconde Guerre mondiale faisait encore rage, des délégués de 44 pays se sont réunis dans un hôtel de Bretton Woods, dans le New Hampshire. Ils élaboraient des règles pour un avenir dans lequel les paiements internationaux soutiendraient la reconstruction et le commerce. Le système monétaire qu'ils ont créé liait les monnaies au dollar américain, tandis que le dollar lui-même était lié à l'or pour les détenteurs officiels étrangers.
Bretton Woods était à la fois un accord de change et un projet de coopération internationale. Son système de taux de change fixes a fini par s’effondrer, mais le Fonds monétaire international et la Banque mondiale ont survécu. Distinguer les règles monétaires d'origine des institutions qu'elles ont établies permet d'expliquer ce qui a pris fin dans les années 1970 et ce qui a continué.
Éviter les échecs de l’entre-deux-guerres
La Grande Dépression avait démontré comment les crises bancaires, l'effondrement de la demande, les restrictions commerciales et les pressions monétaires pouvaient se propager à l'échelle internationale. Défendre un taux de change pourrait contraindre un gouvernement à accepter une douloureuse contraction intérieure. Abandonner la coopération pourrait au contraire encourager des restrictions qui déplaceraient les difficultés vers les partenaires commerciaux.
Les planificateurs voulaient des taux de change plus stables sans simplement recréer l'étalon-or d'avant-guerre. Ils voulaient également que les gouvernements conservent une marge de manœuvre pour poursuivre l’emploi et la reprise dans leur pays. Le défi était de concilier ces ambitions : la stabilité transfrontalière exigeait des engagements, tandis que la stabilisation intérieure exigeait parfois un changement de politique.
Un système négocié dans un monde inégalitaire
La conférence s'est déroulée du 1er au 22 juillet 1944. Le récit historique de la Banque mondiale fondé sur ses archives décrit les négociations et les accords établissant le FMI et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement. Cette dernière est devenue l'institution originelle au sein de la Banque mondiale.
John Maynard Keynes était l'un des principaux négociateurs britanniques, tandis que Harry Dexter White jouait un rôle central pour le Trésor américain. Leurs propositions différaient, notamment sur la manière dont les réserves internationales et le fardeau de l’ajustement devraient être organisés. Le résultat reflète les négociations, mais aussi la puissance économique et financière exceptionnelle des États-Unis.
La présence de 44 délégations ne signifiait pas que chaque société jouissait d'une influence égale. Une grande partie du monde est restée sous domination coloniale, et la guerre froide qui a éclaté a par la suite limité la portée du système. Bretton Woods était un accord multilatéral ambitieux, mais ce n'était pas un cadre politiquement neutre fonctionnant en dehors des relations de pouvoir de l'époque.
Comment le dollar et l’or étaient liés
Dans le cadre de l'accord central, les pays maintenaient des parités de change fixes mais ajustables. Le dollar était convertible en or au prix officiel de 35 dollars l'once troy pour les autorités monétaires étrangères éligibles. D'autres monnaies étaient liées au dollar, ce qui rendait le lien avec l'or largement indirect.
Il ne s’agissait pas d’une promesse selon laquelle n’importe quelle personne ordinaire, n’importe où, pourrait échanger des billets de banque contre de l’or à un guichet bancaire. La convertibilité internationale officielle était différente de la circulation intérieure des pièces d'or. Le système n'exigeait pas non plus que chaque dollar ou chaque dépôt bancaire étranger soit assorti d'une pièce d'or distincte détenue en réserve.
Les taux de change étaient généralement maintenus dans une bande étroite autour de leurs parités, à l'origine de 1 % de chaque côté. Un taux stable a réduit l’incertitude pour une entreprise signant un contrat de paiement des mois plus tard. Cela n'a pas éliminé le risque commercial, l'inflation ou la possibilité que le taux officiel puisse éventuellement être modifié.
Le rôle concret des banques centrales
Supposons qu'une monnaie fictive soit fixée à cinq unités par dollar. Si la demande de dollars augmente, sa banque centrale peut vendre des dollars de ses réserves et acheter sa propre monnaie. Si la demande évolue dans la direction opposée, elle peut acheter des dollars et émettre de la monnaie nationale. Ces interventions contribuent à maintenir le taux de change du marché proche de l'engagement.
Les stocks de réserve sont limités, donc l’intervention ne peut pas résoudre indéfiniment tous les déséquilibres. Un pays qui importe beaucoup plus que ce que son financement disponible peut supporter peut perdre à plusieurs reprises ses réserves. Augmenter les taux d’intérêt ou limiter les dépenses peut réduire la pression, mais peut également nuire à l’emploi. Le système avait donc besoin de moyens pour financer les difficultés temporaires et ajuster les taux si nécessaire.
Des changes fixes, mais ajustables
Bretton Woods a permis à une parité de changer en réponse à un déséquilibre fondamental. Cette expression faisait référence à un grave déséquilibre sous-jacent plutôt qu’à toute fluctuation de courte durée. L'intention était de permettre les ajustements nécessaires tout en décourageant les changements monétaires opportunistes qui perturbaient d'autres pays.
La rétrospective du FMI sur le système explique les tensions dans cet arrangement. Les gouvernements hésitent souvent à dévaluer car un changement pourrait ressembler à une défaite politique. Les pays excédentaires pourraient également résister à une appréciation qui rendrait leurs exportations plus chères. Les taux ajustables étaient donc plus faciles à décrire dans des règles qu'à ajuster en douceur dans la pratique.
Les rôles distincts du FMI et de la Banque mondiale
Le FMI était destiné à superviser la coopération monétaire et à fournir des financements aux membres confrontés à des difficultés de balance des paiements. Il ne serait alors pas nécessaire de répondre immédiatement à une pénurie temporaire de devises étrangères par des restrictions drastiques sur le commerce ou l’activité intérieure. Ses ressources provenaient des cotisations des membres organisées selon un système de quotas.
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement s'est concentrée sur les investissements à long terme, incluant initialement la reconstruction après la guerre et ensuite le développement. Un pont, un système électrique ou tout autre projet d'investissement soulève des questions différentes de celles de la pénurie à court terme de réserves d'une banque centrale. La confusion entre les deux institutions obscurcit cette différence d'objectifs.
La conférence n’a pas elle-même créé l’organisation commerciale mondiale moderne. Les règles commerciales se sont développées dans le cadre d'un processus lié mais distinct, notamment l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1947. La coopération monétaire pouvait contribuer au fonctionnement du commerce, mais la stabilité des taux de change et la suppression des barrières commerciales étaient des entreprises distinctes.
Pourquoi les contrôles de capitaux comptaient
Les concepteurs n'ont pas supposé que tout type de mouvement d'argent devait être sans restriction. Les contrôles sur les flux de capitaux internationaux pourraient limiter les mouvements rapides des fonds d’investissement. Celles-ci différaient des restrictions sur les paiements pour le commerce ordinaire de biens et de services, que le système visait à libéraliser progressivement.
Cette distinction a aidé les gouvernements à combiner un engagement en matière de taux de change avec une certaine liberté sur les taux d'intérêt nationaux. Si des sommes énormes pouvaient être transférées instantanément vers le pays offrant les rendements les plus élevés, il deviendrait plus difficile de maintenir les deux politiques. Cette tension est souvent exprimée sous la forme du trilemme de la politique monétaire : une mobilité totale des capitaux, une politique monétaire indépendante et un taux de change fixe ne peuvent tous être maintenus sans contrainte.
Un système qui mit du temps à fonctionner pleinement
Un accord signé en 1944 n’a pas créé instantanément une économie d’après-guerre fonctionnant sans problème. L’Europe était confrontée à des besoins de reconstruction, à des pénuries et à un manque de dollars pour acheter des importations. Les restrictions de change et les dispositions transitoires sont restées importantes. Plusieurs grandes monnaies d'Europe occidentale n'ont atteint la convertibilité des comptes courants qu'à la fin de 1958.
Pour cette raison, les historiens distinguent la création du système de sa période de fonctionnement plus mature. La croissance économique d’après-guerre avait de nombreuses causes, notamment la reconstruction, le changement technologique, l’investissement et l’expansion du commerce. Bretton Woods a fourni un cadre monétaire ; attribuer chaque amélioration à ses règles de change donnerait à une institution trop de pouvoir explicatif.
La contradiction centrale du dollar
Le monde avait besoin de réserves en dollars pour soutenir l’augmentation des paiements internationaux. Les dollars accumulés à l’étranger sont en partie dus aux déficits de la balance des paiements des États-Unis. Pourtant, plus les réserves de dollars étrangers augmentaient par rapport aux réserves d'or américaines, plus il était difficile de croire que tous les détenteurs éligibles pouvaient convertir leurs dollars au prix officiel.
L'économiste Robert Triffin a souligné cette tension. Un pays doté d’une monnaie de réserve pourrait fournir des liquidités au monde tout en affaiblissant progressivement la confiance dans la promesse qui sous-tend cette liquidité. Le problème n’était pas simplement qu’il y avait trop peu d’or dans le sol. Cela concernait un prix officiel particulier, le volume des créances libellées en dollars et la crédibilité de la conversion.
La croissance des flux de capitaux internationaux a rendu la pression plus difficile à contenir. Si les investisseurs s’attendaient à une dévalorisation d’une monnaie, déplacer des fonds avant le changement pourrait offrir un profit ou éviter une perte. Ces mouvements pourraient eux-mêmes drainer les réserves et rendre plus probable l’ajustement anticipé.
1971, 1973 et les réformes juridiques ultérieures
Le 15 août 1971, le président Richard Nixon a suspendu la conversion du dollar en or pour les autorités monétaires étrangères. Cela a fermé la fenêtre dorée au centre du système. Des tentatives ont suivi pour préserver un arrangement révisé de taux fixes, y compris l'accord Smithsonian plus tard cette année-là, mais elles n'ont pas restauré une version durable du mécanisme original.
En mars 1973, les principales monnaies étaient devenues flottantes les unes par rapport aux autres. Leurs taux de change pourraient changer en réponse aux conditions du marché plutôt que de rester aux anciennes parités. L'effondrement pratique s'est donc produit avant le règlement juridique ultérieur.
Les accords jamaïcains de 1976 préparaient des réformes qui furent intégrées au deuxième amendement du FMI, entré en vigueur en 1978. Ces changements reconnaissaient un plus large éventail d'accords de change et modifiaient le rôle monétaire officiel de l'or. Donner une seule date de fin peut masquer la différence entre la fin de la conversion de l'or, le passage au flottement et les changements juridiques ultérieurs.
Ce qui a survécu à Bretton Woods
Le dollar a conservé un rôle international majeur après la fin de son lien avec l'or. Le FMI et la Banque mondiale ont continué à fonctionner, même si leurs activités et leur composition ont évolué. L'importance d'une monnaie peut reposer sur les marchés financiers, les réseaux de paiement, l'échelle économique et les habitudes établies ainsi que sur une promesse de rachat d'or.
Bretton Woods a également laissé une question politique durable : comment les pays peuvent-ils soutenir les avantages du commerce, y compris ceux expliqués par l'avantage comparatif, tout en gérant l'instabilité monétaire et l'ajustement intérieur ? Le système a fourni une réponse historiquement spécifique. Ses réalisations et son échec montrent pourquoi la coopération internationale a besoin de règles applicables, de ressources adéquates et d'un moyen de réviser les engagements lorsque les circonstances changent.
