Bretton Woods: Die Währungsordnung rund um den Dollar

Im Juli 1944, während der Zweite Weltkrieg noch tobte, trafen sich Delegierte aus 44 Ländern in einem Hotel in Bretton Woods, New Hampshire. Sie entwarfen Regeln für eine Zukunft, in der internationale Zahlungen den Wiederaufbau und den Handel unterstützen würden. Das von ihnen geschaffene Währungssystem verband die Währungen mit dem US-Dollar, während der Dollar selbst für offizielle ausländische Inhaber an Gold gebunden war.

Bretton Woods war sowohl eine Wechselkursvereinbarung als auch ein Projekt internationaler Zusammenarbeit. Das System fester Wechselkurse brach schließlich zusammen, aber der Internationale Währungsfonds und die Weltbank überlebten ihn. Die Unterscheidung zwischen den ursprünglichen Währungsregeln und den von ihnen geschaffenen Institutionen hilft zu erklären, was in den 1970er Jahren endete und was fortdauerte.

Die Fehler der Zwischenkriegszeit vermeiden

Die Große Depression hatte gezeigt, wie sich Bankenkrisen, Nachfrageeinbruch, Handelsbeschränkungen und monetärer Druck international ausbreiten können. Die Verteidigung eines Wechselkurses könnte eine Regierung dazu zwingen, schmerzhafte Abschwünge im Inland hinzunehmen. Ein Verzicht auf die Zusammenarbeit könnte stattdessen zu Beschränkungen führen, die die Schwierigkeiten auf die Handelspartner verlagern.

Die Planer wollten stabilere Wechselkurse, ohne einfach den Vorkriegs-Goldstandard wiederherzustellen. Sie wollten auch, dass die Regierungen Spielraum für Beschäftigung und Erholung im eigenen Land behalten. Die Herausforderung bestand darin, diese Ambitionen in Einklang zu bringen: Die grenzüberschreitende Stabilität erforderte Verpflichtungen, während die Stabilisierung im Inland manchmal eine Änderung der Politik erforderte.

Eine ausgehandelte Ordnung in einer ungleichen Welt

Die Konferenz dauerte vom 1. bis 22. Juli 1944. Der archivgestützte Rückblick der Weltbank beschreibt die Verhandlungen und Vereinbarungen zur Gründung des IWF und der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung. Letztere wurde zur ursprünglichen Institution innerhalb der Weltbank.

John Maynard Keynes war ein führender britischer Verhandlungsführer, während Harry Dexter White eine zentrale Rolle für das US-Finanzministerium spielte. Ihre Vorschläge waren unterschiedlich, auch hinsichtlich der Art und Weise, wie die internationalen Reserven und die Anpassungslast organisiert werden sollten. Das Ergebnis spiegelte die Verhandlungen, aber auch die außergewöhnliche Wirtschafts- und Finanzstärke der Vereinigten Staaten wider.

Die Anwesenheit von 44 Delegationen bedeutete nicht, dass jede Gesellschaft den gleichen Einfluss hatte. Ein Großteil der Welt blieb unter Kolonialherrschaft, und der aufkommende Kalte Krieg schränkte später die Reichweite des Systems ein. Bretton Woods war ein ehrgeiziges multilaterales Abkommen, aber es war kein politisch neutraler Rahmen, der außerhalb der Machtverhältnisse seiner Zeit agierte.

Wie Dollar und Gold verbunden waren

Im Rahmen der zentralen Vereinbarung behielten die Länder feste, aber anpassbare Wechselkursparitäten bei. Der Dollar konnte für berechtigte ausländische Währungsbehörden zu einem offiziellen Preis von 35 Dollar pro Feinunze in Gold umgewandelt werden. Andere Währungen waren an den Dollar gekoppelt, sodass die Verbindung zu Gold weitgehend indirekt war.

Dies war kein Versprechen, dass jeder normale Mensch irgendwo an einem Bankschalter Banknoten in Gold umtauschen könnte. Die offizielle internationale Konvertierbarkeit unterschied sich vom inländischen Umlauf von Goldmünzen. Das System verlangte auch nicht, dass für jeden Dollar oder jede ausländische Bankeinlage eine separate Goldmünze in Reserve gehalten wird.

Wechselkurse wurden im Allgemeinen in einem engen Band um ihre Paritäten gehalten, ursprünglich 1 % auf beiden Seiten. Ein stabiler Zinssatz verringerte die Unsicherheit für ein Unternehmen, das Monate später einen Zahlungsvertrag unterzeichnet. Das kommerzielle Risiko, die Inflation und die Möglichkeit, dass der offizielle Wechselkurs irgendwann geändert werden könnte, wurden dadurch nicht beseitigt.

Wie Zentralbanken die Kurse stabilisierten

Angenommen, eine fiktive Währung ist auf fünf Einheiten pro Dollar festgelegt. Wenn die Dollarnachfrage steigt, kann die Zentralbank Dollars aus ihren Reserven verkaufen und eine eigene Währung kaufen. Wenn sich die Nachfrage in die entgegengesetzte Richtung bewegt, kann sie Dollar kaufen und inländische Währung ausgeben. Diese Interventionen tragen dazu bei, den Marktwechselkurs in der Nähe der Verpflichtung zu halten.

Die Reservebestände sind endlich, daher kann eine Intervention nicht jedes Ungleichgewicht auf unbestimmte Zeit lösen. Ein Land, das viel mehr importiert, als seine verfügbaren Finanzmittel finanzieren können, kann wiederholt Reserven verlieren. Eine Erhöhung der Zinssätze oder eine Einschränkung der Ausgaben können den Druck verringern, können aber auch die Beschäftigung beeinträchtigen. Das System benötigte daher Möglichkeiten, vorübergehende Schwierigkeiten zu finanzieren und die Tarife bei Bedarf anzupassen.

Feste, aber anpassbare Wechselkurse

Bretton Woods ließ eine Paritätsänderung als Reaktion auf ein grundlegendes Ungleichgewicht zu. Dieser Ausdruck bezog sich eher auf ein schwerwiegendes zugrunde liegendes Ungleichgewicht als auf jede kurzlebige Schwankung. Die Absicht bestand darin, notwendige Anpassungen zu ermöglichen und gleichzeitig opportunistische Währungsänderungen zu verhindern, die andere Länder stören.

Der Rückblick des IWF auf das System erklärt die Spannungen in dieser Vereinbarung. Regierungen zögerten oft mit einer Abwertung, weil eine Änderung wie eine politische Niederlage aussehen könnte. Überschussländer könnten sich auch einer Aufwertung widersetzen, die ihre Exporte verteuern würde. Anpassbare Tarife ließen sich daher leichter in Regeln beschreiben, als sie in der Praxis reibungslos anzupassen.

Die unterschiedlichen Aufgaben von IWF und Weltbank

Der IWF sollte die währungspolitische Zusammenarbeit überwachen und Mitgliedern mit Zahlungsbilanzschwierigkeiten Finanzmittel bereitstellen. Einem vorübergehenden Mangel an Devisen müsste dann nicht sofort durch drastische Beschränkungen des Handels oder der inländischen Aktivitäten begegnet werden. Seine Ressourcen stammten aus Mitgliedsbeiträgen, die über ein Quotensystem organisiert wurden.

Die Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung konzentrierte sich auf längerfristige Investitionen, zunächst einschließlich des Wiederaufbaus nach dem Krieg und später der Entwicklung. Eine Brücke, ein Stromnetz oder ein anderes Investitionsprojekt wirft andere Fragen auf als der kurzfristige Mangel an Reserven einer Zentralbank. Durch die Verwechslung der beiden Institutionen wird dieser unterschiedliche Zweck verschleiert.

Die Konferenz selbst hat nicht die moderne globale Handelsorganisation geschaffen. Handelsregeln wurden in einem verwandten, aber separaten Prozess entwickelt, einschließlich des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens von 1947. Währungskooperationen könnten das Funktionieren des Handels unterstützen, aber Wechselkursstabilität und die Beseitigung von Handelshemmnissen waren unterschiedliche Unterfangen.

Warum Kapitalverkehrskontrollen wichtig waren

Die Designer gingen nicht davon aus, dass jede Art von Geldverkehr uneingeschränkt möglich sein sollte. Kontrollen internationaler Kapitalströme könnten die schnelle Bewegung von Investmentfonds einschränken. Diese unterschieden sich von den Zahlungsbeschränkungen für den normalen Handel mit Waren und Dienstleistungen, die das System schrittweise liberalisieren wollte.

Die Unterscheidung half den Regierungen, eine Wechselkursverpflichtung mit einer gewissen Freiheit bei der Festlegung inländischer Zinssätze zu verbinden. Wenn enorme Summen sofort in das Land fließen könnten, das höhere Renditen bietet, würde die Aufrechterhaltung beider Richtlinien schwieriger. Diese Spannung wird oft als geldpolitisches Trilemma ausgedrückt: Volle Kapitalmobilität, eine unabhängige Geldpolitik und ein fester Wechselkurs können nicht alle ohne Einschränkungen aufrechterhalten werden.

Der lange Weg zum voll funktionsfähigen System

Ein 1944 unterzeichnetes Abkommen führte nicht sofort zu einer reibungslos funktionierenden Nachkriegswirtschaft. Europa war mit Wiederaufbaubedarf, Engpässen und einem Mangel an Dollars für den Kauf von Importen konfrontiert. Devisenbeschränkungen und Übergangsregelungen blieben wichtig. Mehrere große westeuropäische Währungen erlangten erst Ende 1958 die Leistungskonvertierbarkeit.

Aus diesem Grund unterscheiden Historiker die Entstehung des Systems von seiner ausgereifteren Betriebsperiode. Das Wirtschaftswachstum der Nachkriegszeit hatte viele Ursachen, darunter Wiederaufbau, technologischen Wandel, Investitionen und die Ausweitung des Handels. Bretton Woods lieferte einen monetären Rahmen; Jede Verbesserung ihrer Wechselkursregeln zuzuschreiben, würde einer Institution zu viel Erklärungskraft verleihen.

Der zentrale Widerspruch des Dollars

Die Welt brauchte Dollarreserven, um den wachsenden internationalen Zahlungsverkehr zu unterstützen. Die im Ausland angehäuften Dollars sind zum Teil auf die Zahlungsbilanzdefizite der Vereinigten Staaten zurückzuführen. Doch je größer die ausländischen Dollarbestände im Verhältnis zu den amerikanischen Goldreserven wurden, desto schwieriger war es zu glauben, dass alle berechtigten Inhaber ihre Dollars zum offiziellen Preis umtauschen konnten.

Der Ökonom Robert Triffin hat diese Spannung hervorgehoben. Ein Reservewährungsland könnte die Welt mit Liquidität versorgen und gleichzeitig das Vertrauen in das Versprechen, das dieser Liquidität zugrunde liegt, allmählich schwächen. Das Problem bestand nicht einfach darin, dass zu wenig Gold im Boden vorhanden war. Dabei ging es um einen bestimmten offiziellen Preis, das Volumen der Dollarforderungen und die Glaubwürdigkeit der Goldkonvertibilität.

Wachsende internationale Kapitalströme machten es schwieriger, den Druck einzudämmen. Wenn Anleger mit einer Abwertung einer Währung rechnen, könnte die Übertragung von Geldern vor der Änderung einen Gewinn bringen oder einen Verlust vermeiden. Diese Bewegungen könnten wiederum die Reserven belasten und die erwartete Anpassung wahrscheinlicher machen.

1971, 1973 und die späteren Rechtsänderungen

Am 15. August 1971 setzte Präsident Richard Nixon für ausländische Währungsbehörden die Umwandlung des Dollars in Gold aus. Dadurch wurde das goldene Fenster in der Mitte des Systems geschlossen. Es folgten Versuche, eine überarbeitete Regelung fester Zinssätze beizubehalten, einschließlich der Smithsonian-Vereinbarung später in diesem Jahr, aber sie stellten keine dauerhafte Version des ursprünglichen Mechanismus wieder her.

Bis März 1973 waren die wichtigsten Währungen dazu übergegangen, gegeneinander zu schwanken. Ihre Wechselkurse könnten sich als Reaktion auf die Marktbedingungen ändern, anstatt auf den alten Paritäten beizubehalten. Der praktische Zusammenbruch erfolgte also vor der späteren rechtlichen Regelung.

Die Jamaika-Abkommen von 1976 bereiteten Reformen vor, die in den zweiten Verfassungszusatz des IWF einflossen, der 1978 in Kraft trat. Diese Änderungen erkannten ein breiteres Spektrum an Wechselkursvereinbarungen an und veränderten die offizielle Währungsfunktion von Gold. Die Angabe nur eines Enddatums kann den Unterschied zwischen dem Ende der Goldumwandlung, dem Übergang zum Floating und den darauffolgenden rechtlichen Änderungen verdecken.

Was von Bretton Woods blieb

Der Dollar behielt auch nach dem Ende seiner Goldbindung eine wichtige internationale Rolle. Der IWF und die Weltbank arbeiteten weiterhin, obwohl sich ihre Aktivitäten und Mitglieder weiterentwickelten. Die Bedeutung einer Währung kann auf Finanzmärkten, Zahlungsnetzwerken, wirtschaftlichem Ausmaß und etablierten Gewohnheiten sowie auf dem Versprechen einer Goldeinlösung beruhen.

Bretton Woods hinterließ auch eine bleibende politische Frage: Wie können Länder die Vorteile des Handels unterstützen, einschließlich derjenigen, die durch komparative Vorteile erklärt werden, und gleichzeitig Währungsinstabilität und inländische Anpassung bewältigen? Das System lieferte eine historisch spezifische Antwort. Seine Erfolge und sein Scheitern zeigen, warum die internationale Zusammenarbeit praktikable Regeln, angemessene Ressourcen und eine Möglichkeit zur Überarbeitung von Verpflichtungen benötigt, wenn sich die Umstände ändern.